i wklej go pomiędzy akapitami w swoim CMS (WordPress itp.) w trybie edycji HTML/Code. -->

Uczestnicy debaty „Szara strefa” na EKG 2026

Panel odbył się 23 kwietnia 2026 r. w Sali Konferencyjnej 4 Międzynarodowego Centrum Kongresowego w Katowicach. W debacie wzięli udział:

• Moderator: Marek Czyż, dziennikarz TVP;

• Radosław Kietliński – doradca zarządu, Totalizator Sportowy;

• Zdzisław Kostrubała – prezes zarządu, Stowarzyszenie na rzecz Likwidacji Szarej Strefy Gier i Zakładów Wzajemnych „Graj Legalnie”;

• Stein Langberget – radca prawny i partner, Hartz & Co AS (Norwegia);

• prof. Artur Nowak-Far – Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, w latach 2013–2015 wiceminister spraw zagranicznych;

• Birgitte Sand – doradczyni regulacyjna, była szefowa duńskiego regulatora rynku gier hazardowych;

• Marek Skrzyński – prezes zarządu, Stowarzyszenie Bukmacherzy Razem;

• prof. Aleksander Werner – radca prawny, kierownik Zakładu Prawa Podatkowego i Celnego w Szkole Głównej Handlowej.

Partnerami sesji były Stowarzyszenie „Graj Legalnie” oraz Totalizator Sportowy.

Trzy prezentacje otworzyły panel

Część prezentacyjną debaty otworzyły trzy wystąpienia. Jako pierwszy wystąpił Zdzisław Kostrubała i przedstawił twarde dane o skali polskiej szarej strefy w iGamingu. Po nim prof. Artur Nowak-Far z SGH omówił ramy prawne regulacji hazardu w Unii Europejskiej. Trzecia prezentacja należała do Radosława Kietlińskiego z Totalizatora Sportowego, który zaprezentował wyniki najnowszego badania opinii publicznej zleconego przez spółkę.

I choć porządek chronologiczny był właśnie taki, warto tę analizę zacząć od tego, co pokazało badanie TS. Bo dopiero w świetle oczekiwań samych Polaków liczby o szarej strefie i argumenty o konieczności liberalizacji zyskują szerszy kontekst.

Polacy chcą, żeby państwo walczyło z nielegalnym hazardem

Z badania zleconego przez Totalizator Sportowy wynika jednoznacznie, iż Polacy są świadomi problemu nielegalnego hazardu i oczekują od państwa zdecydowanych działań – a nie dalszej liberalizacji rynku.

• 79% uważa, iż państwo powinno aktywnie zwalczać nielegalny hazard,

• 71% jest zdania, iż dostępność kasyn online powinna być niewielka lub bardzo niewielka,

• 62% obawia się wzrostu uzależnień wśród młodych przy zwiększeniu dostępności kasyn online,

• 60% chce, aby środki z gier wspierały sport i kulturę,

• 50% popiera monopol państwa na kasyna internetowe.

Wyniki pokazują, iż społeczne oczekiwania idą w dokładnie odwrotnym kierunku niż głosy nawołujące do otwarcia rynku. Polacy chcą raczej zacieśniania kontroli państwa i skuteczniejszej walki z nielegalnymi operatorami.

Szara strefa większa niż legalna

Szara strefa w iGamingu w Polsce generuje obrót na poziomie 74 miliardów złotych, co stanowi aż 46% całego rynku. To oznacza, iż niemal połowa działalności hazardowej w naszym kraju znajduje się poza jakąkolwiek kontrolą państwa.

Wśród regularnych użytkowników nielegalnych serwisów jest ponad 3 miliony Polaków, w tym – co szczególnie niepokojące – kilkaset tysięcy nastolatków. Dane te przedstawił Zdzisław Kostrubała, prezes Stowarzyszenia Graj Legalnie.

– 18,5 miliarda złotych to prognozowana strata dla budżetu państwa. o ile do 2030 roku nie dokonamy zmian aktualnie obowiązujących przepisów, to ta strata rzeczywiście będzie ogromna – mówił.

Na jedno legalne kasyno – 6000 nielegalnych stron

Proporcje między legalnym a nielegalnym rynkiem są szokujące. Jak wynika z najnowszych danych zebranych przez Stowarzyszenie Graj Legalnie, na jedno legalne kasyno online w Polsce przypada aż 6000 nielegalnych stron internetowych.

W segmencie bukmacherskim sytuacja wygląda podobnie – na 17-18 legalnych operatorów przypada ponad 4500 nielegalnych domen, co daje około 400 nielegalnych witryn na jedną legalną.

– Taki jest stan na dzisiaj. Na jedno legalne kasyno online, które mamy w Polsce, przypada ponad sześć tysięcy nielegalnych stron, które są w rękach operatorów szarej strefy – podkreślał Kostrubała.

Rejestr, blokady, kary. Odpowiedzialność po stronie państwa

Ministerstwo Finansów prowadzi rejestr domen niedozwolonych, do którego wpisało już ponad 55 000 stron oferujących nielegalne gry hazardowe. To ogromny wzrost w porównaniu z rokiem 2019, kiedy w rejestrze znajdowało się około 10 000 domen.

Problem w tym, iż system okazuje się nieskuteczny. Gracze bez problemu omijają blokady, a najpopularniejszą metodą płatności w nielegalnych kasynach jest… BLIK – system oferowany przez polskie banki.

Jeszcze bardziej zaskakujące są dane dotyczące kar nakładanych na nielegalnych operatorów. W ciągu ostatnich trzech lat, przy szarej strefie wartej 74 miliardy złotych rocznie, państwo nałożyło kary w łącznej wysokości zaledwie… 50 tysięcy złotych.

– Mamy szarą strefę w obrocie, liczoną na 74 miliardy złotych. Ile polskie państwo nałożyło kar w ostatnich trzech latach dla tych podmiotów szarej strefy? Według danych, które otrzymaliśmy z ministerstwa, jest to kwota 50 000 zł. Czyli ten system kar również nie działa – zaznaczał Kostrubała.

Warto w tym miejscu podkreślić jedną rzecz, która w debacie o szarej strefie często umyka. Walka z nielegalnymi operatorami nie jest – i nie może być – zadaniem Totalizatora Sportowego. Spółka nie dysponuje uprawnieniami władczymi, nie prowadzi postępowań karno-skarbowych i nie wpisuje domen do rejestru niedozwolonych. Odpowiedzialność za ściganie szarej strefy spoczywa na organach państwowych: Ministerstwie Finansów, Krajowej Administracji Skarbowej oraz służbach. Kierowanie pretensji w stronę operatora legalnego rynku, który realizuje przyznaną mu przez ustawę rolę, jest w tym kontekście nieporozumieniem.

15 miliardów złotych wpłacone do nielegalnych kasyn

Marek Skrzyński ze Stowarzyszenia Bukmacherzy Razem przedstawił dane dotyczące depozytów wpłacanych przez Polaków do nielegalnych operatorów. Tylko w 2025 roku była to kwota 15 miliardów złotych.

Dla porównania – cała Polska żyje w tej chwili aferą związaną z giełdą kryptowalut, gdzie Polacy nie mogą odzyskać około miliarda złotych. Zdaniem Skrzyńskiego problem nielegalnego hazardu jest więc 15 razy większy, ale nie wzbudza podobnego zainteresowania mediów i polityków.

– Dzisiaj cała Polska żyje aferą związaną z giełdą kryptowalutową (zondacrypto, przyp. red.). Tutaj mówimy o 15 miliardach w zeszłym roku. I tylko czekamy, kiedy przyjdzie moment, iż będziemy mieli, iż aktualna afera z giełdą kryptowalutową będzie naprawdę czymś stosunkowo niewielkim – mówił Skrzyński.

Samo zestawienie – choć obrazowe – wymaga jednak komentarza. Zonda Crypto była formalnie licencjonowana w Estonii i prowadziła działalność w europejskim reżimie regulacji kryptoaktywów. Polski rynek gier hazardowych jest natomiast w pełni regulowany przez państwo polskie: od ustawy z 2009 roku, przez monopol Totalizatora Sportowego na kasyna online, po rejestr domen niedozwolonych i kary skarbowe. Porównywanie obu sytuacji tak, jakby chodziło o ten sam typ problemu regulacyjnego, jest nietrafione. Skala strat graczy jest rzeczywiście bezprecedensowa, ale źródło tych strat leży nie w legalnym rynku, tylko w jego nielegalnym otoczeniu – i w skuteczności (lub jej braku) działań państwa wobec szarej strefy.

Bukmacherka: kryzys czy wzorzec? Rozbieżna diagnoza wewnątrz branży

Uważnemu słuchaczowi panelu nie mogła umknąć pewna wewnętrzna sprzeczność w obozie głosów postulujących zmianę modelu. Oba środowiska – Stowarzyszenie „Graj Legalnie” oraz reprezentujące operatorów licencjonowanych Stowarzyszenie „Bukmacherzy Razem” – krytykują obecny stan rzeczy. Ale diagnoza kondycji samego rynku bukmacherskiego, który sami przywołują, wygląda u nich zupełnie inaczej.

Zdzisław Kostrubała w swojej prezentacji argumentował, iż segment bukmacherski jest równie głęboko wydrążony przez szarą strefę, jak rynek kasyn online. Według danych jego stowarzyszenia na 17–18 legalnie działających operatorów przypada ponad 4500 nielegalnych domen, co daje około 400 nielegalnych witryn na jednego legalnego bukmachera. To obraz rynku w stanie kryzysu, wymagający pilnej interwencji państwa.

Marek Skrzyński prezentował rynek w zupełnie innym świetle. Powoływał się na dane Ministerstwa Finansów z 2025 roku, z których wynika, iż szara strefa w zakładach bukmacherskich to 20%, a legalni bukmacherzy odprowadzili do budżetu państwa w 2025 roku około 2,5 miliarda złotych podatków. Dla Skrzyńskiego legalnie działający operatorzy, objęci pełnym reżimem odpowiedzialnej gry, AML i kontroli Ministerstwa Finansów, stanowią wręcz przykład dobrze funkcjonującego systemu licencyjnego – który w jego ocenie powinien zostać rozszerzony także na kasyna online.

Formalnie obie tezy da się pogodzić: Kostrubała liczy nielegalne domeny, Skrzyński mierzy udział w rynku. Kilka tysięcy słabo trafionych witryn może spokojnie generować 20% całości. Ale retoryczny wydźwięk obu wystąpień jest skrajnie różny. Ten sam rynek bukmacherski jest u Kostrubały argumentem za tym, iż obecny system nie działa, a u Skrzyńskiego – dowodem, iż działa i powinien być wzorcem. To rozbieżność, o której warto pamiętać, gdy przedstawiciele różnych części tej samej branży mówią jednym głosem o potrzebie „otwarcia rynku kasyn online na wzór bukmacherki”. Wzorem ma być rynek, który – według jednego z tych samych mówców – jest w poważnym kryzysie.

Przy wystąpieniu Skrzyńskiego warto odnotować jeszcze jeden detal – tym razem statystyczny. Na debacie „Polska Wielki Projekt”, która odbyła się 30 stycznia 2026 roku, prezes Stowarzyszenia Bukmacherzy Razem sytuował szarą strefę w bukmacherce na poziomie zaledwie 12%. Również wtedy powoływał się na dane Ministerstwa Finansów:

– Szara strefa w zakładach bukmacherskich (…) jak wskazało ministerstwo na jednym z ostatnich spotkań wynosi kilkanaście procent, ministerstwo wskazało na mniej więcej 12%. (…) 12% w przypadku rynku, który również jest hazardem, ale jest oparty na licencjach, na zezwoleniach, oznacza, iż jednak 88% tego rynku funkcjonuje w Polsce legalnie – mówił wówczas.

Nagranie debaty dostępne jest na oficjalnym kanale YouTube „Polska Wielki Projekt”: youtube.com/embed/OmpzwifPJTc.

Na EKG w Katowicach, niecałe trzy miesiące później, ten sam parametr – powoływany z podobną pewnością i z powołaniem się na to samo ministerstwo – urósł już do 20%. Tempo przyrostu sięgające niemal ośmiu punktów procentowych miesięcznie jest statystycznie imponujące. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, iż skala szarej strefy w segmencie bukmacherskim pokazuje się w nieco innym świetle w zależności od tego, jaki argument akurat wspiera.

Prof. Nowak-Far: decyzja o rezygnacji z monopolu jest nieodwracalna

Jedno z mocniejszych wystąpień podczas panelu należało do prof. Artura Nowaka-Fara ze Szkoły Głównej Handlowej, eksperta w zakresie prawa europejskiego i gospodarczego. W debacie publicznej wielokrotnie zwracał uwagę, iż Unia Europejska celowo pozostawia regulację hazardu państwom członkowskim – traktując ją jako obszar, w którym ochrona graczy, zapobieganie uzależnieniom i porządek publiczny mogą uzasadniać ograniczenia swobody świadczenia usług.

Profesor przypomina, iż w UE nie istnieje jeden „paszport hazardowy”. Państwa członkowskie – Austria, Dania, Holandia, Portugalia czy Szwecja – budują różne modele, ale wszystkie zachowują najważniejsze uprawnienia władcze. Szwecję wskazuje jako wzorzec tzw. obowiązku troski: o ile operator widzi, iż gracz gra nadmiernie, ma obowiązek wejść z nim w kontakt i zaproponować konsultację.

W Katowicach Nowak-Far postawił sprawę jasno w odniesieniu do polskiej dyskusji:

– o ile w jakimś zakresie zrezygnujemy z monopolu, to nie będzie możliwości powrotu do poprzedniego stanu – zaznaczał.

To zdanie jest w obecnej debacie kluczowe. Liberalizacja rynku kasyn online nie jest decyzją, którą można później „odkręcić” – raz wydane licencje, zbudowane kanały marketingowe i nawyki graczy pozostają częścią krajobrazu. Stąd ostrożność, którą ekspert rekomenduje przy każdej zmianie modelu.

Stanowisko Totalizatora Sportowego: sprawdzony i bezpieczny model

Totalizator Sportowy, który posiada monopol na kasyna online w Polsce, odprowadził w zeszłym roku 1,3 miliarda złotych z gier kasynowych. Przedstawiciele spółki podczas EKG bronili obecnego modelu, argumentując, iż jest on sprawdzony i bezpieczny.

Zwracali uwagę, iż 60% rynku kasyn online w Polsce, które znajduje się pod kontrolą legalnego operatora, działa w reżimie pełnej transparentności: z narzędziami odpowiedzialnej gry, limitami finansowymi, weryfikacją wieku i audytami. Pozostałe 40% – znajdujące się w rękach nielegalnych operatorów – pozostaje poza jakimkolwiek systemem ochrony graczy. To właśnie tam trafia przeważająca część szkód społecznych, o których mówi się na EKG.

Radosław Kietliński, doradca zarządu Totalizatora Sportowego, nie pozostawiał wątpliwości co do stanowiska spółki:

– Stoimy na fundamentalnym stanowisku, iż monopol państwowy realizowany przez

Totalizator Sportowy jest sprawdzonym i bezpiecznym rozwiązaniem. I tego będziemy bronić – stwierdził.

Spór o Finlandię. Prof. Werner kontra Kietliński

Najmocniejszą wymianą zdań na panelu była potyczka między prof. Aleksandrem Wernerem z SGH a Radosławem Kietlińskim. Oś sporu: przykład fiński, który w ostatnich miesiącach bywa powoływany jako dowód, iż państwowy monopol w iGamingu się nie sprawdza.

Werner przywołał uzasadnienie fińskiego impact assessment, liczące – jak podkreślał – ponad 200 stron. Na gruncie narzędzi ekonomicznych wykazano w nim, iż fiński model monopolu ma zbyt dużo wad i ryzyk. Zrobiono też benchmarki do innych państw skandynawskich. Wniosek był jasny: Finlandia odchodzi od modelu jednego podmiotu kontrolującego rynek, a Polska powinna z tej ewolucji wyciągnąć wnioski.

– Jedyny chyba na tej sali przeczytałem uzasadnienie modelu fińskiego. Fenomenalna lektura. Przeszło 200 stron głębokiej analizy. Wykazano, iż ten model ma zbyt dużo wad i zbyt dużo ryzyk – mówił Werner.

Odpowiedź Kietlińskiego była natychmiastowa i wyraźnie ostra. Przedstawiciel Totalizatora Sportowego zdemontował porównanie Polski i Finlandii punkt po punkcie.

Po pierwsze – w Finlandii gra w nielegalnym kasynie nie jest przestępstwem. Gracz nie ponosi odpowiedzialności karnej. W Polsce jest dokładnie odwrotnie. To fundamentalna różnica reżimu prawnego, przy której fińska logika demonopolizacji nie przekłada się na polskie realia.

Po drugie – Finlandia nie odchodzi od monopolu dlatego, iż zobaczyła „potrzebę rynku”. Zdaniem Kietlińskiego Finowie próbują wybrnąć z błędu popełnionego przy tworzeniu pierwotnego prawa hazardowego.

Po trzecie – limity gry. W Finlandii są narzucone odgórnie przez państwo i relatywnie niskie, co – zdaniem doradcy zarządu TS – wypycha aktywniejszych graczy do szarej strefy, bo tam mogą postawić więcej. W Polsce limit ustala sam gracz, co jest narzędziem odpowiedzialnej gry, a nie zachętą do ucieczki od legalnego operatora.

– Porównywanie tych dwóch sytuacji jest nieporozumieniem – stwierdził Kietliński.

Doradca zarządu TS dorzucił jeszcze jedną rzecz, która w debacie o penalizacji bywa pomijana. W Finlandii karalności gry w nielegalnym kasynie po prostu nie było. W Polsce jest – pytanie, czy i jak jest egzekwowana, nie leży jednak po stronie operatora legalnego rynku, ale po stronie organów państwa.

Czego uczy przykład Holandii?

W debacie publicznej często pojawia się argument, iż skoro Dania, Finlandia czy Szwecja przeszły liberalizację, powinna to zrobić również Polska. Problem w tym, iż doświadczenia państw, które otworzyły rynek, są dalekie od jednoznacznie pozytywnych.

Kietliński przywołał w Katowicach przykład Holandii. Przed otwarciem rynku było tam 400 000 zarejestrowanych kont w kasynach online. Po liberalizacji liczba ta wzrosła do 3,4 miliona. Co więcej, 60% graczy korzysta jednocześnie z czterech lub więcej kasyn – co według przedstawicieli Totalizatora świadczy o wyraźnym zwiększeniu skali problemu, a nie jego ograniczeniu.

W tym kontekście „ostatni monopol w UE” – jak bywa określany model polski – nie musi być powodem do wstydu, ale świadomym wyborem regulacyjnym, którego skutki są znane i mierzalne.

Głos z Północy: Dania i Norwegia jako kontekst, nie gotowy wzór

Dwoje skandynawskich gości przedstawiło dwa różne doświadczenia z dwóch różnych modeli regulacyjnych. Birgitte Sand, była szefowa duńskiego regulatora rynku gier, tłumaczyła, iż duńska liberalizacja nie została przeprowadzona dla dochodów budżetu, ale dla ochrony graczy – żeby przeciągnąć ich z szarej strefy do legalnej. Przyznała jednocześnie, iż Dania nie rozwiązała wszystkich problemów: rośnie presja reklamowa, rośnie problem gamblingu wśród młodych, a system wymaga stałego dialogu z całym ekosystemem.

Jej konkluzja zabrzmiała ostrożnie: Polska nie jest Danią i każde państwo musi znaleźć własną drogę krok po kroku. Stein Langberget, norweski radca prawny z kancelarii Hartz & Co AS, był wyraźnie bardziej sceptyczny wobec argumentów na rzecz zniesienia monopolu. Zwracał uwagę, iż liczba nielegalnych stron jest porównywalna niezależnie od modelu – samo otwarcie rynku problemu szarej strefy nie rozwiązuje. Podkreślał, iż online casino jest najbardziej ryzykowną kategorią gier hazardowych, a Norwegia – pozostając przy monopolu – buduje skuteczny zestaw narzędzi egzekucyjnych: blokady płatności, blokady reklam i influencerów, ściganie operatorów.

Przypomniał też, iż Polska nie jest w Europie izolowanym przypadkiem: tylko około jedna trzecia obywateli Unii ma dostęp do w pełni licencjonowanego rynku kasyn online.

Local content – temat, którego na panelu zabrakło

Jednym z motywów przewodnich tegorocznej edycji Europejskiego Kongresu Gospodarczego była idea local content. Kilkanaście dni wcześniej premier Donald Tusk i minister aktywów państwowych Wojciech Balczun ogłosili start projektu „Local Content. Z korzyścią dla Polski”, którego założeniem jest wzmacnianie pozycji polskich firm w łańcuchach dostaw – szczególnie w inwestycjach realizowanych przez spółki z udziałem Skarbu Państwa. Podczas EKG temat wracał na kolejnych panelach: energetyka, infrastruktura, obronność, technologie.

Paradoksalnie, panel o szarej strefie w iGamingu mógł być jedynym, na którym ten wątek w ogóle się nie pojawił. A trudno wyobrazić sobie sektor, w którym logika local content byłaby bardziej naturalna. Rynek jest w pełni regulowany przez państwo.

Warto dodać jeszcze jeden wątek, który w tej dyskusji jest szczególnie istotny. Totalizator Sportowy – jako spółka w stu procentach należąca do Skarbu Państwa – jest bezpośrednim adresatem rządowej strategii „Local Content. Z korzyścią dla Polski”. Wdrożenie jej zasad nie dotyczy wyłącznie

decyzji strategicznych zarządu. Obejmuje również codzienną pracę pionów operacyjnych: zakupów, IT, dostawców kontentu kasynowego, zamówień marketingowych i agencyjnych. Realizacja tej polityki będzie weryfikowana przez Ministerstwo Aktywów Państwowych, które sprawuje nadzór właścicielski nad spółką. Tym samym Totalizator – podobnie jak inne podmioty z udziałem Skarbu Państwa – stoi teraz przed zadaniem przełożenia ogólnej strategii na konkretne procedury zakupowe, kontraktowe i operacyjne. To praca, która dopiero się zaczyna, a jej efekty będą w najbliższych miesiącach przedmiotem weryfikacji po stronie właściciela.

Wciąż nie wiadomo, w jaki sposób cała branża – regulator, operator i krajowi dostawcy – zamierza tę strategię wcielać w życie. Pytanie o local content w polskim iGamingu pozostaje otwarte.

Przeczytaj też:

>>> Sezon 2026 na Torze Służewiec rozpoczęty
>>> Duże wyróżnienie dla serii Miss Joker autorstwa Promatic. Nominacja w konkursie „Teraz Polska”
>>> EGBA bije na alarm. Zdecydowana reakcja na działania Unii Europejskiej